Предлагаем Вам ознакомиться с размышлениями председателя Комитета Государственной Думы по финансовому рынку А.Г. Аксакова о перспективах совершенствования правового регулирования российской ПОД/ФТ. Статья опубликована в 20-м номере журнала «Финансовая безопасность».
Мы выделили наиболее важные моменты, которые, возможно, определят развитие российского антиотмывочного законодательства на ближайшие годы.
В современных условиях национальная система противодействия отмыванию доходов и финансированию терроризма (ПОД/ФТ), функционирующая в течение уже почти 20 лет, сталкивается с новыми вызовами.
С одной стороны, усиление террористической угрозы, неблагоприятная международная конъюнктура в совокупности с появлением новых каналов легализации преступных доходов требуют усиления контроля со стороны всех государственных органов как за денежными потоками внутри страны, так и за выводом средств за рубеж.
С другой стороны, бурная цифровизация и виртуализация финансовых и товарных рынков, а также и услуг, требуют адекватной перестройки систем оценки и управления рисками ОД/ФТ/ФРОМУ как на государственном уровне, так и со стороны участников финансового рынка.
При этом одной из первостепенных задач законодательной деятельности является обеспечение стабильности регуляторной среды и снижение издержек бизнеса, основанное на расчете финансовых последствий для субъектов регулируемых правоотношений, без ущерба, конечно, охраняемым законом интересам.
В соответствии с Федеральным законом от 07.08.2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (далее – Закон № 115-ФЗ) субъекты исполнения указанного закона – организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом, несут обязанность по первичному финансовому мониторингу транзакций, потенциально связанных с рисками противоправной деятельности. Обязанность эта реализуется в двух основных формах – в рамках обязательного контроля и путем самостоятельного выявления высокорисковых операций через систему внутреннего контроля. В частности, немалая нагрузка здесь ложится на кредитные организации как на ключевые субъекты финансовой системы страны.
Как и всякая форма деятельности, имеющая в виду предоставление стандартной отчетности, исполнение требований Закона № 115-ФЗ в части организации обязательного контроля в целях ПОД/ФТ затратно для кредитных и других финансовых организаций. Сейчас пока рано говорить об отказе от подобных действий как о шаге, который мы сделаем завтра. Однако в большинстве государств – членов ФАТФ процедуры обязательного контроля отсутствуют как таковые, основная же деятельность направлена на выявление подозрительных операций и их предотвращение.
В таких юрисдикциях ответственность по своевременному выявлению противоправной деятельности клиентов, включая риски привлечения к ответственности надзорными органами за ненадлежащее либо несвоевременное реагирование на нее, полностью ложится на кредитные организации. В нашей ситуации наряду с определенной зарегулированностью вопросов обязательного контроля нельзя не признать, что, определив операции, подлежащие обязательному контролю, государство создало тем самым для банков некую «зону комфорта», выявив в рамках национальной оценки рисков наиболее проблемные области, куда и надо направить основное внимание. Другой вопрос, насколько быстро обновляется перечень операций обязательного контроля. Ответ на него должны дать совместно законодатели и представители регуляторов.
Серьезным вызовом становится и все больший переход граждан и организаций в виртуальное пространство, требующее как формирования признаваемой государством цифровой идентичности, так и существенного расширения системы оперативных, безопасных и удобных для потребителя способов идентификации.
В этих условиях основным вызовом становится анонимность пользователей новых виртуальных платежных систем и виртуальных валют – «единиц ценности». Сейчас было бы преждевременно называть их средствами платежа, но они принимаются на рынке отдельными субъектами хозяйственных отношений и представляют особый интерес для преступников и террористов. Сами системы, работающие на базе этих технологий, не всегда могут быть квалифицированы как финансовые организации привычных форм, в связи с чем не регулируются антиотмывочным законодательством.
Здесь нам необходимо пойти путем, привычным для регуляторов, – то есть законодательно установить форматы идентификации клиентов, ввести в антиотмывочный контур организации, на базе которых цифровые сущности превращаются в реальные ценности. И это не утопия, – достаточно вспомнить, что те же тридцать лет назад анонимность была одним из распространенных принципов работы банковской системы.
Нет рациональных причин, по которым средство платежа должно сохранять анонимность владельца для финансовых институтов и государственных регуляторов. Естественно, что при этом будет обеспечена защита личной и финансовой конфиденциальной информации на должном уровне.
Ответы на новые вызовы национальной системе финансового мониторинга есть. В этой связи хотелось бы отметить основные направления совершенствования законодательства о ПОД/ФТ, нацеленные в том числе на устранение избыточной регуляторной нагрузки в целях поддержки ликвидности кредитных организаций, как уже находящиеся на рассмотрении в Государственной Думе, так и необходимые к разработке.
Идентификация
С 2009 года в Законе № 115-ФЗ сохраняется неизменным суммовой порог операций, при осуществлении которых не требуется проведение идентификации. Отмечу, что это низкорисковые массовые разовые операции, посредством которых клиенты – физические лица приобретают товары, оплачивают услуги. За это время не только многократно повысилась эффективность национальной системы ПОД/ФТ, но объективно изменились ценовые уровни всех без исключения товаров и услуг. В целях более эффективной реализации риск-ориентированного подхода и с учетом инфляционной составляющей следует рассматривать денежное выражение этого критерия на основе реального размера стандартной рыночной транзакции, направленной на оплату того или иного вида услуг. Наверное, в настоящее время следует говорить о разных порогах для разных платежей. Хотя, с другой стороны, именно микрооперации зачастую направлены на финансирование террористической деятельности.
Представляется, что в результате указанных изменений качество системы ПОД/ФТ не ухудшится, так как кредитные организации обязаны обращать внимание на любые необычные операции клиентов независимо от суммы совершаемой операции с целью их дальнейшего анализа на предмет выявления подозрений в ОД/ФТ.
Давно назрела необходимость в расширении перечня способов осуществления упрощенной идентификации. Учитывая то, что единая государственная система идентификации, несмотря на стремительное развитие, проходит этап формирования, возможно на переходный период законодательно установить обязанность по предоставлению клиенту – физическому лицу возможности использования одного из предусмотренных Законом № 115-ФЗ способов упрощенной идентификации, а не всех трех.
Кроме того, международная практика показывает, что организации могут применять более разнообразные процедуры упрощенной идентификации, нежели те, что предусмотрены действующим законодательством. Сейчас идет работа над тем, чтобы дополнить список допустимых процедур проведения упрощенной идентификации, в число которых может войти подтверждение оператором платежной системы или оператором национальной системы платежных карт. Такое подтверждение предполагается проводить на основании сведений, содержащихся в базе данных платежной системы или национальной системы платежных карт, а также представленных о себе клиентом – физическим лицом кредитной организации, в том числе в электронном виде: фамилии, имени, отчества или же при наличии возможности – серии и номера документа, удостоверяющего личность. Пока такая возможность существует только для паспорта гражданина Российской Федерации.
В совершенствовании нуждается вопрос о перечне идентификационной информации. В частности, необходимо сократить объем информации, полученной из электронных сообщений, направляемых в Росфинмониторинг, за счет прямого доступа Службы к базам данных соответствующих операторов таких баз с целью получения находящихся в них сведений о физических и юридических лицах.
При этом разумным выглядит расширение перечня идентификационной информации, собираемой в отношении клиентов за счет получения организациями, осуществляющими операции с денежными средствами, информации от органов государственной власти посредством Системы межведомственного электронного взаимодействия (далее – СМЭВ).
Концептуально решенным является вопрос о том, чтобы допустить использование собранных идентификационных сведений в рамках банковских групп и холдингов. Соответствующий законопроект, который основывается на положениях Рекомендаций 17 и 18 ФАТФ, сейчас рассматривается во втором чтении в Государственной Думе.
Кроме того, нужно снять с организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, непрофильную функцию надзора за исполнением миграционного законодательства. Для этого предлагается исключить данные миграционной карты из перечня сведений, подлежащих установлению при приеме на обслуживание клиента – физического лица. При этом сведения, необходимые Росфинмониторингу для миграционного контроля, будут предоставляться ему уполномоченным органом (МВД России) с использованием СМЭВ. Такой проект внесен регулятором в Правительство.
Операции, подлежащие обязательному контролю
Суммовые пороги операций, в отношении которых осуществляется обязательный контроль, остаются практически неизменными с 2001 года. С учетом инфляционной индексации рассматриваем возможные варианты изменения пороговых лимитов. Этот вопрос, нуждающийся в осторожном обсуждении с учетом результатов оценки рисков и правоприменительной практики по уголовным делам, отнюдь не является табуированным. Регуляторы здесь открыты для диалога с финансовыми организациями, идеальной площадкой для которого является Государственная Дума.
В дальнейшем целесообразно детально обсудить возможность отказа от большинства операций обязательного контроля, сохранив его только для зон высокого риска отмывания доходов, коррупционной деятельности и финансирования терроризма, с переходом на направление сообщений в Росфинмониторинг только по операциям, вызывающим подозрение в осуществлении в целях ОД/ФТ. Конечно, в этом случае должны будут законодательно внедряться такие механизмы, как комплексный анализ подозрительной финансовой деятельности клиента на базе применения индикаторов, профилей поведения террориста, коррупционера, наркоторговца и т. п., выявления его деловых связей, одновременно являющихся преступными и т. д. Это повлечет дополнительные расходы для финансовых организаций на развитие комплаенс-служб, что законодатели также должны учитывать в своей работе.
В первую очередь нужно обсудить исключение обязанности обязательного контроля сделок с недвижимым имуществом для организаций, осуществляющих операции с денежными средствами. Росфинмониторинг может получать информацию о сделках с недвижимым имуществом напрямую из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП), поскольку все сделки, по которым предусмотрен переход права собственности, регистрируются в обязательном порядке.
Специальные должностные лица
В 2017 году Национальный совет финансового рынка (далее – НСФР) провел опрос среди финансовых организаций по вопросам обеспечения правовой защиты специальных должностных лиц по ПОД/ФТ.
Результаты опроса показали актуальность проработки вопроса снижения административных штрафов в отношении специальных должностных лиц за совершение ими «технических» нарушений, не связанных непосредственно с отмыванием доходов, полученных преступным путем, и финансированием терроризма.
Размер ответственности сотрудника за допускаемые в работе финансовой организации нарушения (в том числе и «технические»), не учитывающий реальный уровень зарплат ответственных сотрудников в регионах, наряду с постоянно присутствующим риском увольнения за допущенные нарушения (в том числе и «технические») ведет к постепенному, но стабильному снижению профессионального уровня ответственных сотрудников вследствие возрастающей ротации кадров и снижения интереса к профессии.
В настоящее время рассматривается вопрос о проведении оценки соразмерности мер административного воздействия, предусмотренных для специальных должностных лиц статьей 15.27 КоАП РФ.
Кроме того, опрос НСФР показывает, что основополагающий принцип независимости специальных должностных лиц по ПОД/ФТ на системном уровне реализуется недостаточно последовательно. Имеются случаи воздействия на принимаемые решения специальных должностных лиц со стороны руководства финансовых организаций, сотрудников бизнес-подразделений, сотрудников надзорных органов и иных третьих лиц, включая владельцев финансовых организаций и клиентов. Зачастую принятие решений в отношении клиентов (расторжение договора банковского счета (вклада) и отказ в совершении операции), а также взаимодействие с клиентами по факту исполнения таких решений, иногда возлагается на одних и тех же специальных должностных лиц.
***
Полагаю, что предлагаемое законодательное регулирование позволит, с одной стороны, повысить качество финансового мониторинга и увеличить его результативность, а с другой – снизить затраты финансовых организаций на его осуществление.
С учетом высказанных соображений возглавляемый мною Комитет Государственной Думы по финансовым рынкам планирует продолжать активную работу по совершенствованию законодательства о ПОД/ФТ и оперативному рассмотрению инициатив, в том числе исходящих от участников финансового рынка, направленных на оптимизацию системы финансового мониторинга.
